当前位置:首页 > 宣传 > 热点聚焦
“净矿”出让:在实践与探索中前行
来源:自然资源部 发布时间:2020-11-02 [打印本页] [关闭窗口]

广西在全国首创海砂采矿权和海域使用权联合出让,受到自然资源部的肯定。北海市海洋局供图

核心提示

“净矿”出让是我国矿业权出让制度的一项重大创新。其本质是要求政府主动作为,尽可能在出让矿业权之前做好充分准备,保障矿业权人竞得矿业权后按期顺利进场勘查开采。

  2019年12月31日,自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《意见》),将“净矿”出让作为11项改革任务之一进行部署。《意见》实施以来,各地积极推进“净矿”出让,探索出了一批好的做法和经验,同时也遇到了一些政策层面和操作层面的障碍和难题。

为及时总结交流经验,加快推进“净矿”出让工作,10月23日,“净矿”出让分析研讨会在广西南宁举行。山西、黑龙江、江苏、浙江、江西、湖北、广西、贵州8省(区)与会代表分别介绍“净矿”出让典型实例,重点剖析难点并提出对策建议。《中国自然资源报》对这次会议情况进行盘点梳理,以期对各地的“净矿”出让工作提供参考与借鉴。

各地加快推进“净矿”出让

10月23日,中国自然资源报记者从分析研讨会上了解到,《意见》发布实施以来,各地积极推进“净矿”出让。特别是砂石土采矿权、海砂采矿权和海域使用权联合招拍挂等“净矿”出让,许多省份都进行了有益的探索。但受多方面条件影响,这项改革在各地的进展情况不尽相同。

浙江是最先提出“净采矿权”概念的省份,时间可追溯到2013年。今年4月,浙江省自然资源厅发文贯彻落实《意见》要求时,提出进一步加强“净矿”出让,以“用地用林有保障,无干扰无障碍无纠纷地顺利进场施工并能直接办理矿业权登记”为标准,打造“净矿”出让升级版。5月1日以来,全省共以“净矿”方式出让矿业权11宗,其中采矿权10宗,均为建筑用凝灰岩。

湖北是中办、国办确定的6个矿业权出让改革试点省份之一。早在2017年,湖北省就提出实行“净矿”出让。2018年,湖北省委办公厅、省政府办公厅联合发文,确定了“净矿”出让的原则和相关部门职责。同年,原湖北省国土资源厅发文确定了“净矿”出让的程序。由于基础良好,《意见》实施后,湖北全面快速推进“净矿”出让,截至目前共以“净矿”方式出让矿业权113宗,其中大部分是建筑石料。

2017年以来,广西先后在南宁、百色、钦州三市试点“净矿”出让,目前已成功出让矿业权5宗,包括石灰岩采矿权3宗、海砂采矿权2宗。值得一提的是,广西在全国首创海砂采矿权和海域使用权联合出让,受到自然资源部的肯定。为巩固成果,广西2019年在14个地级市全面推广“净权”出让试点,要求2021年前每市平均完成1~2个试点;2022年起砂石土采矿权一律实行“净矿”出让。

作为能源大省,山西省重点对竞争出让的煤层气矿业权实行“净矿”出让。为确保成效,一是竞争出让的煤层气矿业权,均在煤炭等矿业权空白区设置;二是扎实做好各类保护区核查,在前期工作中专函征求省直相关厅局、地方政府、市直单位意见,对拟出让煤层气区块涉及的各类保护区进行扣除、避让处理。2020年7月,山西厅将部分煤层气矿业权登记权限委托给晋城市局,明确要求晋城市局按照《意见》精神,积极开展“净矿”出让试点。

2019年以来,黑龙江省有序推进砂石土、大理岩、煤炭等矿业权“净矿”出让试点。具体做法是:从以往国家或省级财政出资的地质勘查项目中,选择萝北县云山林场东石墨矿普查等14宗地勘项目区块作为拟出让区块。在完成一系列前期工作后,从14宗区块中选出4宗进行出让,最终成交了2宗。

《意见》发布实施后,江西省积极推进“净矿”出让,明确自2020年5月1日起,县级自然资源部门发证的砂石土等直接出让采矿权的矿产资源,应采取“净矿”方式出让。7月14日,九江市彭泽县一宗建筑石料用灰岩矿以“净矿”方式出让,获得收益16.79亿元。

矿业在江苏属于相对较小的产业,目前全省仅有91宗探矿权和247宗采矿权。尽管如此,江苏省也在积极推进矿产资源管理改革,2019年以“净矿”方式出让了淮安市1宗盐矿采矿权,实现了零的突破。

贵州省近年来积极探索,基本建立了“保障供给、建库储备、政府统筹、联查联审、平台交易、市场决定、合同管理”的“净矿”出让流程。《意见》发布实施后,贵州加快推进砂石土、矿泉水、地热等采矿权“净矿”出让,取得了明显成效。

涌现出一批好的做法和经验

构建各方协调联动的工作机制,是保障“净矿”出让有序推进的关键一步。中国自然资源报记者从分析研讨会上了解到,浙江、江西等省份在这方面积累了较好的经验。

浙江厅通过构建“政府负责、部门协同、公众参与、社会监督”的“净矿”出让工作机制,基本实现了三个“到位”。一是权属调查和政策处理到位。明确“净矿”出让所涉及的矿区范围或影响范围内的土地、地面附着物及固定资产的权属调查认定,土地及其附着物的相关补偿事项,均由当地政府落实,并将认定结果在拟出让采矿权所在地的乡镇、村社张贴公示。二是“净矿”出让涉及部门意见到位。明确由矿山开采涉及的当地政府部门包括生态环境、公安、应急管理、林业等,以及矿业权所在地乡镇政府,对拟出让矿区进行实地踏勘。参加踏勘的部门和单位签署书面意见,当地自然资源部门存档备查。相关部门明确同意后,才能公开出让采矿权。三是矿业权出让交易程序到位。当地自然资源部门完成前期工作后,委托交易中心组织交易。交易中心严格按出让程序编制相关材料,并在网上交易系统发布出让公告,组织网上交易。交易过程按规范流程实施系统全自动控制,从公告信息发布、申请,到竞价、成交,涵盖交易全过程,按设定程序通过系统封闭运行。竞买人竞得成功后,到交易中心进行资格复核并签订相关文书,完成出让交易。

江西省瑞昌市建立了适合当地实际的“净矿”出让工作机制,一是明确了各相关部门职责;二是成立了以市长为组长的“净矿”出让领导小组;三是实行“净矿”出让项目推进制度,成立项目指挥部,相关单位抽调人员现场办公,制定项目清单和时间节点等。

用地用林用草等手续的衔接处理,是“净矿”出让工作的一大难点。针对此,2019年以来,黑龙江厅就矿、地、林一体化联合审批进行专题研究,多次召开由省林草局、省林业规划院、省厅相关处室、自然资源数据中心等单位参加的会商会议,最终商定由省厅负责与省林草局建立有效的数据连接会审通道,实现林业、草原、湿地数据共享、实时更新,部门联动配合,由此初步建立了矿、地、林一体化联合审批机制。随后,黑龙江厅发文明确,矿业权出让确定受让主体后,签订合同前,受让人可同步向各级自然资源、林草部门申请办理用地、用林、用草等手续,其他事项由自然资源部门牵头协调解决。

在“净矿”出让中,如何做好空间避让,确保拟出让矿业权在规划上“干净”,也是公认的一大工作难点。

为防止拟出让矿业权进入各类保护区,山西省自然资源、生态环境、林草、水利、住建、文物六部门联合出台了《关于加强对探矿权采矿权建设项目用地与各类保护区重叠情况进行联合核查的通知》。联合核查范围包括:地质遗迹保护区、饮用水水源保护区、自然保护区、森林公园、湿地公园、国家一级公益林、泉域重点保护区范围、风景名胜区、不可移动文物保护范围等。

广西在开展海砂采矿权和海域使用权联合招拍挂之前,由自然资源主管部门联合资源所在地政府进行实地踏勘,同时征求有关部门意见,确保划定的矿区范围符合自治区海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海砂开采规划。同时,符合保护海洋生态环境要求,与自然保护区、生态保护红线等不重叠。

“净矿”出让改革成效初显

分析研讨会上,自然资源部矿业权管理司主要负责同志指出,“净矿”出让是一件大事、好事,也是一件难事。说是大事,是因为“净矿”出让是贯彻落实党中央、国务院要求,深化矿产资源管理制度改革的具体行动之一。党的十八大以来,党中央、国务院围绕矿产资源管理改革作了一系列重大决策部署,要求充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,深化“放管服”改革,进一步完善矿产资源管理。“净矿”出让作为矿业权管理的一项制度创新,正是国务院一再强调的精简要件“优化流程、强化服务、提高效率”在矿产资源管理领域的落地执行。说是好事,是因为“净矿”出让在维护矿产资源国家所有者权益、矿业权人权益、矿区群众权益等方面发挥着重要作用。说是难事,是因为“净矿”出让涉及多个部门以及诸多法律、部门规章和规范性文件,协调推动难度大。

他的话引起了与会代表们的共鸣。大家纷纷结合各地实践,介绍了“净矿”出让这项改革带来的成效。

首先,实行“净矿”出让后,市场配置资源的决定性作用得到彰显。据贵州、湖北等省份的与会代表反映,过去,矿山企业特别是外地企业,对竞得采矿权后能否顺利与相关权利人协商解决办矿手续缺乏把握,常常知难而退,由此可能导致出现采矿权市场竞争不充分、资源价值不能充分体现的情形。相比之下,由于“净矿”出让在前期工作中,妥善解决了采矿权人与相关方之间的利益关系,使得矿山企业不再受土地、地面附着物及固定资产等权益的制约,客观上保证了市场竞争充分,有效发挥了市场在矿产资源配置中的决定性作用。

其次,实现“多规合一”审查,有利于促进矿业可持续发展。如,浙江省在“净矿”出让过程中,自然资源、发展改革、经信、生态环境、水利、林草等相关部门依法依规对采矿权设置条件进行审查,多部门共同审核把关,实质上完成了采矿权“多规合一”设置审查,包括两大规划体系审查:工业及产业规划、国民经济和社会发展规划等经济社会发展规划审查,以及土地利用总体规划、矿产资源总体规划、城乡规划、生态红线区域保护规划、水土保持规划、林业规划等空间规划审查。“多规合一”审查强化了规划对采矿权设置的刚性约束,有利于推动形成符合生态文明建设要求的矿业发展模式。

再次,“净矿”出让兼顾各方利益,有利于维护公开、公正、公平的矿业权交易秩序。对政府而言,通过“净矿”出让可以获得较高溢价,更好地维护国家自然资源资产所有者权益。如,山西省榆社—武乡煤层气勘查项目实行“净矿”出让,挂牌起始价为9000万元,经过174轮竞价,最终以6.26亿元出让。又如,浙江省宁波市鄞州区金童山矿地综合开发利用项目建筑用石料矿实行“净矿”出让,起始价为4.0亿元,经过116轮竞价,最终以15.58亿元出让。

对矿业权人而言,一方面“净矿”出让可有效解决采矿权竞买人之间或竞买人与出让人之间的信息不对称问题,有助于他们在参加采矿权竞买之前可以充分评估竞得采矿权的成本、风险和预期收益,从而作出正确的投资决策。另一方面,由于政府开展前期工作时,统筹考虑了矿产开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案、水土保持方案、环境影响评价、安全评价、矿山初步设计方案等采矿作业相关法定要件的编制和评审备案工作,事先做好了不同部门之间的沟通协调,从而降低了矿业权人因上述情形无法在合理期限内开采作业的风险。

对矿区群众而言,“净矿”出让可以保障他们的知情权,无需再与矿业权人进行拉锯式的谈判,而由政府按照“公开、公平、公正”的原则组织签订安置补偿协议,尽可能避免权益受损。

此外,“净矿”出让还可以有效规避矿业权交易中的违法违规行为。据广西厅与会代表介绍,“净矿”出让是广西推进自然资源领域扫黑除恶的有力措施之一。由于“净矿”出让在维护矿业权市场秩序、优化营商环境方面成效显著,广西自然资源厅被评为2019年度“全国扫黑除恶专项斗争先进单位”。

遇到的主要难题和对策建议

《意见》实施以来,各地在推进“净矿”出让过程中,也遇到了一些政策层面和操作层面的障碍和难题。分析研讨会上,与会代表们深入剖析难点并提出了对策建议。

矿业用地保障问题。《矿产资源法实施细则》明确,“采矿权人享有根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利”。但在具体工作中,受相关法律法规、规划及用地用林指标等因素影响,采矿权人难以按照建设用地要求取得土地使用权,按照临时用地审批又缺少法律依据,面临用地用林违法违规风险,监管难度较大。针对此,与会代表提出了一些建议。比如,加快修法进程,实施采矿权和建设用地使用权、林地使用权联合出让;又如,未来在国土空间规划编制或修编时,将矿业用地纳入规划目录,指导企业综合运用临时用地、先行用地、存量地等政策,及时申报、合法用地。

政策法规衔接问题。从现行情况看,“净矿”出让涉及矿产资源、土地、林草和生态环境等,分别由《矿产资源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《环境保护法》《自然保护区条例》等不同的法律法规进行调整,各部门政策要求不同、归口不同、标准不同。针对此,与会代表建议呼吁做好政策法规衔接,尽快对上述法律及各自配套法规文件在矿产资源勘查开发利用中的关于允许、限制、禁止开发利用矿产资源的规定条款,进行统一合理设置。

部门协调配合问题。矿业企业生产前,需要办理项目可研、立项备案、建设用地批准书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、不动产权证书、采矿许可证、全国工业产品生产许可证等20余个审批事项,需要由发展改革、生态环境、自然资源、工商、安监、质监、水务、林草等部门按照各自职责分别办理所需手续。各部门间要件要求不一,企业沟通协调难度较大。针对此,与会代表建议,加快推进各部门数据共享和规则统一,将所有审批事项放在同一平台上,开展一体化联合审批。

前期工作经费问题。在前期工作中,各地政府投入了大量经费,但这项支出与矿业权出让收益分开,矿业权出让收益按照要求须上缴专库,前期工作经费不能列入矿业权出让收益。针对此,与会代表建议,将“净矿”出让前期工作经费纳入成本,并与矿业权出让收益分开,待矿业权成交后,由竞得人分别缴纳相关费用,前期工作费用上缴地方财政。

地方政府积极性问题。按照目前的矿业权收益分配办法,地方政府获得的比例较少,而“净矿”出让的前期工作以及未来的矿山地质环境恢复治理等成本,都需要地方政府负担,因此推动矿业权出让的积极性不高。针对此,与会代表建议,合理调整采矿权出让收益分成比例,给予地方更大的财政支持力度。(沙玛建峰 赵志坤 岳泽光)