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粮安天下 耕保为先
来源:中国自然资源报 发布时间:2020-10-16 [打印本页] [关闭窗口]

阅读提示:据世界粮食计划署与多个合作伙伴今年共同发布的《全球粮食危机报告》预测,2020年面临严重粮食不安全的人口数量将增至2.65亿,相较于2019年的1.35亿约翻了一番。面对当前国内外新冠疫情冲击、极端气候影响、病虫害爆发而导致粮食大幅度减产的巨大挑战,国内粮食市场保持平稳的态势,粮食供应量足价稳,这得益于我国实行世界上最严格的耕地保护制度,强化了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略。

为了深入了解我国耕地保护现状和地方实践探索的经验,中国农业大学相关研究团队依托国家社会科学基金重大项目“休养生息制度背景下的耕地保护转型研究”,近期先后前往河北、吉林、广东、甘肃、广西等地开展实地调研,探索不同地方的耕保有效举措与保障粮食生产的特色经验。

甘肃戈壁滩变成庄稼地

甘肃省耕地总体特征为旱地多、水浇地少,山地多、川(塬)地少,土地贫瘠且缺水严重。为此,该省探索实施“一村一片田”土地整治项目,尝试在戈壁滩上发展“戈壁农业”,有效遏制耕地非粮化趋势。

甘肃省高台县戈壁农业种植示范基地

土地整治“一村一片田”

以甘肃省张掖市民乐县为例,探索以“确份不确界,到册不到户”为主要内容的“一村一片田”土地整治模式:政府将耕地从农户手中流转集中,进行土地整治,使得原本破碎的农田得以成片;实施土地平整工程,完善道路、沟渠、林网等基础设施;再将整理好的土地流转给农业企业进行规模化经营。后期经营的农业企业承担喷灌、滴灌、水肥一体化等高效节水设施建设等任务。目前,民乐县的8个乡镇9个村25591亩耕地已采取此模式逐步推进土地整治。这种土地整治模式有效破解了农户耕地碎片化、耕作不便等问题,既增加了耕地面积,又撬动社会资本投入农田建设,实现了耕地生产规模化、降本增产增效等目标。

“戈壁农业”遏制非粮化

甘肃光照充足、气候干燥、昼夜温差大,非常适合发展现代特色农业。以此为方向,甘肃省尝试在戈壁滩上就地取材建造温室,探索无土栽培技术,最终形成具有区域特色的现代农业新业态“戈壁农业”。甘肃酒泉肃州区已建成3个5000亩戈壁现代农业产业园,全区戈壁日光温室面积达1.2万亩,形成了一条完整的现代农业产业链条。“戈壁农业”因地制宜拓展了农业发展用地空间,将戈壁滩变成庄稼田,还通过采用滴灌、喷灌技术以及转化利用农废资源等,实现了资源高效利用的良性循环。这种模式在一定程度上解决了规模设施农业建设需要大面积占用耕地的实际问题,还调节了粮食作物与经济作物争地的矛盾,有效遏制了非粮化趋势。

广西“以奖代补”归并良田

广西出台相关文件鼓励农民自发开展“小块并大块”,由农民自主进行权属调整、规划设计和施工;政府采取“以奖代补”方式进行经济补偿,给予相关政策支持并进行土地整治质量监督。

农户自发自主开展耕地归并与整治

“小块并大块”始于广西自治区龙州县的实践探索:在原有耕地面积不减少的前提下,通过召开村民大会讨论,经2/3以上成员同意,铲除各农户在同一区域内的地块田埂、田间小道和灌排设施,归并零散地块,整合成大块土地。然后,按照不改变农户原有土地承包总面积,只改变地块空间位置的原则再重新分配给农户进行耕种或整体流转给大户、合作社规模化耕种。这种农民自行发起的土地整治模式更符合规模化经营要求,土地整合、互换、再分配模式解决了耕地细碎化造成的机械难以进入、农田基础设施建设困难以及大量田埂、边沟造成耕地浪费问题;同时,也化解了原有土地整治权属调整工作阻力较大的矛盾,提升了土地整治解决耕地细碎化问题的有效性。

政府“以奖代补”并给予政策支持

为了推广“小块并大块”模式,广西自治区政府层面发文进行政策支持,财政部门利用部分新增建设用地土地有偿使用费作为“以奖代补”专项资金用于“小块并大块”耕地整治工作。农民、种植大户、家庭农场等自主开展整治的农业经营主体均可享受奖补。同时,建立相关标准,如平整后坡度控制在6度以内,按照具体实施面积每亩300元标准进行奖补;将坡地改建为梯田,按照具体实施面积进行奖补等。此外,政府出台政策明确工程质量要求,地方依据上报的“小块并大块”备案材料进行质量监管。以龙州县上龙村弄农屯“小块并大块”为例,通过归并土沟、田埂等增加耕地面积6.12%,灌溉成本从每公顷2250元降低到750元,犁地效率和运输效率分别是并地前的80倍,“小块并大块”土地整治切实达到了“降低成本、提高效率、增加收益”的多重土地利用目标。

广东建设好保护好优质农田

广东省探索“垦造水田”,实现耕地数量质量双提升;率先建立永久基本农田保护经济补偿制度,调动耕保积极性。

广东清远耕地提质改造项目

“垦造水田”提质改造保障粮食生产

广东省按照“政府牵头、省级监管、市级验收、县镇村组织、省属国有企业实施建设”的模式实施“垦造水田”,早在2017年,省政府就作出了到2020年全省垦造水田30万亩的决策部署。垦造水田不仅能产生新增耕地,还促进了农田基础设施建设,各地通过旱地提质改造建设了一批优质农田,实现了耕地数量和质量的双提升。如南雄市珠玑镇古田村垦造水田项目规模达1019亩,在垦造前只有200多亩种植旱地作物,其余800多亩则完全荒废,垦造后新增水田面积940亩,亩均稻谷产量预计超千斤。在项目实施中,县级政府还引导乡镇开展土地承包权流转,鼓励种植大户边垦造、边种植,积极参与承包新垦耕地种植粮食作物,避免项目建成后出现撂荒或非农化现象。

创新永久基本农田保护经济补偿机制

广东省还率先施行了永久基本农田保护经济补偿制度,有条件的地方也可将永久基本农田范围外的耕地纳入补偿范围。省财政按照每亩每年30元的标准对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等基本农田保护单位给予补助(部分较发达城市减半),地方也可自行提高补助标准,广州、佛山、东莞等地市级补助达每亩每年300元~500元。这项补贴主要用于基本农田管护、土地整治、农户参加社会养老保险和农村合作医疗等支出。同时,还将经济补偿与保护责任挂钩,将耕地保护补偿工作情况纳入各地区耕保责任目标考核,如基本农田抛荒超过6个月的,取消经济补偿并且要追究责任。

河北结合治水治矿保耕地

针对水资源缺乏与大量废弃工矿地等问题,河北省探索引入社会资本参与,将耕地保护与地下水超采综合治理相结合;探索矿山生态环境修复治理与现代农业、土地综合整治相结合,兼顾粮食生产与生态安全。

社会资本参与农田建设

以河北省唐山市丰南区为例,该区引入农业科技公司,通过社会资本参与农田建设保障粮食生产。企业帮助农户建立水肥墒药一体自动化灌溉平台,通过铺设微喷带对大田作物进行精准灌溉并进行实时监测。据测算,对比大水漫灌可节省40%以上用水量、35%用电量和40%化肥投放。这种模式可以进行有效的农田基础设施后期管护,避免使用调整种植结构、休耕、关停机井等以牺牲粮食产量为代价的节水方式。同时,发挥农业公司耕地用水监测的大数据优势,加速推动可跨行业交易的水市场的形成,助力地下水超采综合治理和耕地保护。

工矿废弃地复垦净增耕地千余亩

迁安市矿产资源丰富,但开采后留下的大量废弃矿山、矿坑,对周边生态环境造成了极大地破坏。迁安市通过科学编制生态修复专项规划,开始探索矿山生态环境修复治理与现代农业、土地综合整治相结合的模式,并逐步向山水林田湖草综合开发治理转变。通过探索实践,不仅有效治理了矿山污染,改善了城乡人居环境,还新增了耕地指标,极大地缓解了占补平衡压力。据统计,截至2018年迁安市已立项34个工矿废弃地复垦项目(共3682亩),已验收15个项目,净增耕地1070亩。废弃工矿地复垦为耕地后,由农业公司组织发展现代农业,实现了“废弃工矿变良田”。

吉林给黑土地特殊管护

针对黑土层变薄、水土流失以及土壤盐碱化等问题,吉林省全面推动黑土地保护立法,并积极开展耕地占补平衡“表土剥离”、西部土地综合整治,给予“耕地中的大熊猫”特殊保护。

吉林大安农民正在进行秋收

立法保护“耕地中的大熊猫”

2018年7月开始施行的《吉林省黑土地保护条例》,是我国首部黑土地保护地方性法规。条例规定了黑土地保护的政府部门职责分工、黑土地保护措施以及法律责任,促进部门协同保护黑土地。同时,将黑土地划分为重点保护类和治理修复类,并按照吉林省中、东、西部不同区域资源分布和自然生态等差异化特征,明确不同区域重点保护的黑土地对象。与此同时,吉林省还通过项目带动、示范推广等方式推进保护性耕作,采取秸秆覆盖还田和免耕、少耕的方法,形成并推广“梨树模式”带动耕地质量提升,具有明显的增产稳产作用。在梨树镇高家村10年的定位试点试验中,实行保护性耕作的玉米平均产量比对照高出5%至10%。

“表土剥离”保住优质耕作层

据统计,2014年至2018年,吉林省实施表土剥离建设项目60余个,实际剥离耕地面积1.27万亩,表土剥离再利用工作力度加大。2019年印发《吉林省建设占用耕地表土剥离工作管理办法》,建立政府主导、市场运作、公众参与的工作机制,将表土剥离实施方案作为审批要素,规范建设占用耕地表土剥离工作,保护好利用好耕作层土壤。经过多年探索,吉林省表土剥离已在省内形成图们模式、乾安模式、公主岭模式、长余模式等多种特色模式。其中,长余公路因穿越松嫩平原腹地,除主线需征用一定数量的耕地外,35个取土场用地还需使用约4000亩耕地。政府要求施工方对长余高速公路占用耕地实施50厘米以上的黑土耕作层剥离,用于支持取土场的复垦,切实保障了优质土壤和优质耕地数量。

盐碱地治理推行“土地整治+”

吉林省西部分布盐碱地面积约占该地区土地总面积的28%,直接制约了区域粮食安全和生态建设,对此吉林省尝试开展西部盐碱地土地综合整治。以西北部的大安市为例, 全市开展大规模的土地综合整治项目,探索出了“土地整治+生态修复”“土地整治+增减挂钩+精准扶贫”两种政策协同模式。“土地整治+生态修复”即通过公开招标优选改良方案,采取工程、物理、化学、农艺等综合措施进行盐碱地治理开发,完成了基础设施建设和土壤改良,整治后的土地流转给龙头企业进行规模经营,并由企业实施后续三年的有机肥投入培肥地力。“土地整治+增减挂钩+精准扶贫”模式主要是利用盐碱地治理、宅基地复垦后产生的新增耕地指标和增减挂指标收益支撑易地扶贫搬迁项目,同时保障农民和村集体经济发展。 (孔祥斌 杨智慧)