当前位置:首页 > 宣传 > 热点聚焦
聚焦重庆山水林田湖草生态一体化保护修复实践
来源:中国自然资源报 发布时间:2020-01-08 [打印本页] [关闭窗口]

党的十九届四中全会提出“健全生态保护和修复制度、统筹山水林田湖草一体化保护修复”的要求,为生态文明建设进一步指明了方向。重庆既是座山城,又拥有长江的险和美。作为国家第三批山水林田湖草保护修复工程的试点城市,在生态文明建设中走出了一条独特之路。

试点中,重庆践行新发展理念,紧扣“一体化”这一关键词,把修复治理系统地融入统筹试点区域、统筹重点工作、统筹价值转换、统筹制度措施、统筹创新举措的 “五统筹”中,做到了防灾减灾与生态修复、景观营造与长效保护并重,取得了“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”修复成果和“好事办好、百姓叫好”的民生效果,探索形成了一些值得推广的经验,特别是关于整合资金投入、标准规范、学科建设等对策建议,在当前生态文明建设如火如荼的背景下具有较强的现实借鉴意义。

健全生态保护和修复制度、统筹山水林田湖草一体化保护和修复,是我国生态文明建设和“五位一体”总体布局的重要组成部分,也是党的十九届四中全会“坚持和完善生态文明制度体系”的重要内容。重庆以国家第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点为契机,全市“一盘棋”统筹生态修复工作,开展了7大类、近300个工程修复项目。随着项目的推进,“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”修复成果初显,直接惠及近1000万重庆人民,给重庆这座“网红”城市增添了不少靓丽的生态名片。

重庆市渝北区铜锣山 通过治理废弃采石矿坑,恢复了生态环境。

结合区位特点,统筹试点区域

重庆市生态保护和修复工作的重要性不言而喻,它地处长江上游和三峡库区腹心地带,是长江经济带上游唯一的特大型城市,对长江流域乃至全国生态安全具有重要影响。习近平总书记多次指示:当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。他在视察重庆时特别强调:重庆是长江上游生态屏障的最后一道关口,对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用,要筑牢长江上游重要生态屏障。重庆要有上游的责任和担当,坚持上中下游协同,按照统筹山水林田湖草系统治理的思路,实施长江生态环境系统性保护修复。

重庆市在推进生态保护和环境修复工作中,结合水环境保护压力大、两江沿线地质灾害防治形势严峻、历史遗留矿山地质环境恢复治理任务重、森林生态功能脆弱、生物多样性受到威胁等突出生态环境问题,在充分论证基础上确定重庆主城长江、嘉陵江汇合的平行岭谷生态区为试点区。试点区山地—江河生态系统特征明显,涉及缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等4条平行山岭和长江、嘉陵江及21条主要次级河流,山地、江河、森林、田地、湖泊、湿地等约占82.6%,具备良好的自然、人文本底,修复治理类型多、样本种类全、典型性强等特点鲜明,具有较强示范意义。

突出民生为上,统筹重点工作

重庆市深入贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”理念,统筹开展山水林田湖草保护修复工作。

一方面,提高站位,服务全局,在承担长江上游特大型城市生态保护上勇于担当。重庆市主要领导明确要求,必须强化“上游意识”,担起“上游责任”,体现“上游水平”。重庆市出台《关于深入推动长江经济带发展加快建设山清水秀美丽之地的意见》,实施生态优先、绿色发展行动计划,跳出重庆自身、站在长江经济带发展整体的高度;跳出眼前、站在中华民族长远发展的角度看问题,把人民群众对美好生活的向往、厚重的历史责任感、“两个维护”落实在保护好长江这一“功在当代、利在千秋”的事业上。

另一方面,源头防控,划定红线,坚决遏制生态问题增量。把生态保护摆在优先位置,初步划定生态保护红线2.04万平方公里,占全市国土面积25%。特别是对长江上游最大江心岛——广阳岛,在已投入大量资金动迁居民、整治土地的情况下坚决叫停房地产开发,转而赋予“长江风景眼、重庆生态岛”定位,原规划的300万平方米房地产用地全部取消,必要的公共设施建筑不超过20万平方米,明确未来岛内清洁能源利用率、绿色交通出行率、生活垃圾及污水对环境零排放等生态目标。

此外,点面结合,突出重点,分类推进。按照“山为骨、水为脉,林田湖草为肌体”思路,突出项目系统性整体性,科学谋划区域生态系统治理等七大类生态修复工程,按照工程修复为辅、自然恢复为主、生态环境改善、人民群众受益等原则分类推进,取得了实实在在的修复效果。如渝北铜锣山废弃矿坑修复后,高耸的矿坑崖壁、碧绿的坑中水体、就地取材的石路和栽种的树苗花草,让人难以相信这里曾是千疮百孔的矿坑,被市民称为“重庆小九寨”。长江一级支流跳蹬河由昔日人人嫌弃的“臭水沟”,变身人人爱来的亲水公园,草海湾等成为“网红打卡地”。还有铜锣峡长江北侧的唐郭路危岩治理项目,通过物联网技术动态评估预警、工程修复岩体与生态恢复相结合的治理方法,保障了长江航道和群众生命财产安全。

 

重庆市渝北区玉峰山片区治理,初显山青、水秀、林茂、田整的成效。

面向长久有效,统筹价值转换

重庆市在山水林田湖草保护修复中,始终践行绿水青山就是金山银山“两山论”、产业生态化生态产业化“两化路”,综合考虑区域主体功能定位、经济社会发展水平等,统筹自然生态要素和人为因素,创新政策措施和利益联结机制,将生态保护修复与脱贫攻坚、乡村振兴、城市提升等紧密结合起来,努力实现产业兴、百姓富、生态美有机统一。

重庆市将生态保护修复与巴渝民宿产业相结合,开展多方共建共治,以“巴渝民宿”平台为品牌和运营载体,以巴渝地区民居为空间载体,充分发挥巴渝民宿土地政策、项目、资金的聚合平台作用,用好修复工程的生态景观成果和闲置土地、农房等资源,开发生态人文体验型旅游住宿服务产品,打造巴渝地区乡村传统建筑文化、农耕文化、地域特色文化和民宿文化的窗口,走特色化、差异化民宿发展之路,提供旅客乡野生活与民风民俗体验,促进了生态修复成果增值。

强化创新担当,统筹制度措施

生态修复是一项复杂的系统工程。重庆市坚持系统思维、创新思维,统筹各项制度措施,有力推动了山水林田湖草修复工作落地见效。

重庆市坚持规划和立法同步,依法保护生态环境。通过国土空间规划、地方立法等刚性约束,有效保障绿色生态空间,给自然留下更多修复空间。一方面规划引领生产、生活、生态空间布局,按生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性划定生态保护红线,作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。另一方面立法先行倒逼责任落实,坚决遏制毁林、开山、填湖等破坏生态环境的行为。特别是重庆市人大常委会于2019年8月通过《关于加强广阳岛片区规划管理的决定》,增强了“生态岛”规划的刚性。

同时,持续完善独具特色的地票制度,通过市场化手段解决用地和资金缺口。2008年以来,经中央授权,重庆探索完善地票制度,在坚守国家法律法规和土地管理政策体系的前提下,以“耕地占补平衡制度”和“城乡建设用地增减挂钩制度”为制度基础,在农村土地权利人自愿将其农村建设用地按规定复垦为合格农用地后,释放对应的建设用地指标并进入市场交易,在全市范围内建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少的市场调剂机制。2018年进一步拓展地票功能,允许复垦为宜林地形成“生态地票”,5年后还可形成“林票”进行二次交易,目前已交易生态地票4075亩。2019年又出台历史遗留废弃矿山复垦指标交易办法,废弃矿山修复后可作为地票交易。复垦、修复指标市场化交易机制,既有效解决了农村宅基地闲置废弃和城镇化建设用地缺口问题,又吸引、撬动了社会资本参与生态修复。

在此基础上,建立“五个一”推进机制,确保试点工作高效有序推进。重庆市以“一张作战图”统筹整体布局,以“一盘生态棋”推动试点工程实施,以“一套管用的制度”规范试点工程管理,以“一个信息化平台”加强试点工程监管,以“一批配套的政策”释放试点工程红利推进机制,较好地把系统思维和一体化修复融入工作全过程,提高了生态修复的协调力、统筹力、监管力和规范化。

 

重庆市九龙区跳蹬河综合整治工程为周围居民创造了环境美好的休憩空间。

注重协同高效,统筹创新举措

重庆市坚持工程修复为辅、自然恢复为主的生态修复原则,统筹利益协同、修复方式、资源利用等方面举措,探索积累了处理好局部与整体、当期与长远关系的有益经验。

在利益协同方面,努力画出国家—集体—个人、当期与远期的利益同心圆。如缙云山国家级自然保护区生态环境综合整治中,既讲法律、原则,坚决依法拆除违法建筑,又统筹考虑原住居民合法权益,做好教育、医疗、社会、就业等民生保障工作,发放生态扶持和生产发展补助金360万元、救助金240余万元,开发巡山守卡护林员、保洁员等就业岗位300余个,取得了群众自愿配合搬迁的效果。

在修复方式方面,突出标本兼治、长期可持续的特色。如渝北区针对传统湖底清淤换水治标不治本的问题,采用“食藻虫引导水下生物修复技术”,通过构建“食藻虫—水下森林—水生生物—微生物”生态循环自净体系,对碧津湖、木鱼石湖等实施水生态修复,湖库水质从五类提升到三类,个别甚至达到二类饮用水级别。

在资源利用方面,坚持整体考虑、精打细算。加强多目标管理,统筹修复期与自然恢复期、项目间的资源投入,最大限度地提高资金资源使用效率。如跳蹬河综合整治中,九龙坡区将33万立方米河道工程弃土运至中梁云峰废弃矿山回填,既减少了44公里河道工程弃土运距,又解决了废弃矿坑回填客土难题,节约费用3200余万元,实现治山与治水的有机协同。

立足高效长效,提出对策建议

党的十九届四中全会提出,“健全生态保护和修复制度,统筹山水林田湖草一体化保护和修复,加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然资源保护”。山水林田湖草生态保护修复,须打破行政区划、部门管理、行业管理和生态要素界限,统筹考虑各要素保护需求,健全生态环境和自然资源管理体制机制,推进生态系统整体保护、系统修复、综合治理。放在全国生态修复工作大背景下,重庆的试点探索及遇到的一些共性问题,对于全国山水林田湖草修复工作有一定的启发借鉴作用。

一是整合资金投入,提高资金使用效能。调研发现,生态保护修复在资金总量、结构配套、时序安排等方面存在缺口现象。一方面,由于严控地方债务风险、解决历史欠账等多方面限制,加之单个项目只能使用一次国家专项资金,地方财政配套资金保障压力增大。另一方面,从工程安排上看,资金需求存在“前大后小”的客观情况,一些涉及拆迁的项目更是如此。解决资金问题,在国家层面,建议除增加奖补资金规模外,宜争取发行生态修复专项债,由中央根据区域生态保护修复全局性、系统性、重要性统一调度配置;在市场化层面,在我国经济“三期叠加”的特殊时期,建议中央成立生态修复专项基金,作为专项债的补充,采用母子基金模式进行市场化运作。在政策创新方面,建议优化绿色信贷政策,对山水林田湖草项目进行扶持,纳入金融机构考核;增加融资主体,培育绿色供应链企业,鼓励和引导社会资本投入专项生态修复工作;建立健全下游补偿上游、受益企业补偿所在区域等生态修复受益主体补偿贡献主体的机制,并通过“地票”“林票”“生态修复成果作价”等方式,创新生态补偿市场化融资方式,解决好“受益主体反哺,担当地区不吃亏”问题。

二是整合标准规范,提升修复工作质量。调研发现,生态修复本身是复杂的系统工程,但当前更多只能参考植树造林、矿山修复治理、地质灾害防治、污水处理等单个自然要素的标准规范,系统性不强、指导性不够,实际工作中因各方对设计思路、工程规范、技术标准、验收标准理解不统一,容易出现“标准不一、专家争论、措施打架、工程反复”等情况。如河道整治方面,水利部门的技术标准侧重防洪,普遍采用硬化护岸和拦挡坝,而生态修复提倡近自然理念,更多采用生态护岸、自然弯曲河道等措施,如果没有精准的专业指导,很难决策。建议围绕系统谋划、科学实施、责权对等、客观评价的要求,加强制度标准建设,制定《生态修复技术规范》并纳入国家标准体系,涵盖调查评价、空间规划、资金概算、工程建设、验收、评价考核等工程实施管理全过程、自然生态各要素,确保修复工作科学、系统、规范开展。

三是整合学科建设,支撑生态产业发展。生态保护修复涉及多学科工作,有必要作为专门的学科进行建设。一方面,加强生态修复科学研究,结合各地自然地理条件、经济社会发展水平、面临的生态具体问题,进行生态保护学科理论及工程化修复、生态化修复等技术攻关,制定差异化保护修复方案和实施路线图。另一方面,针对山水林田湖草一体化保护修复实践需求,充分挖掘当地生态资源优势和生态文化特色,加强产业技能人才培养,以学科建设和职业教育支持生态修复产业发展,实现区域生态产品供给能力和经济发展质量双提升。  (中央党校重庆山水林田湖草修复治理调研组)